logo-capesic-3

La Xina i el Nou Banc de Desenvolupament dels BRICS: Una alternativa a Bretton Woods?

Home Entrades La Xina i el Nou Banc de Desenvolupament dels BRICS: Una alternativa a Bretton Woods?
La Xina i el Nou Banc de Desenvolupament dels BRICS: Una alternativa a Bretton Woods?

La Xina i el Nou Banc de Desenvolupament dels BRICS: Una alternativa a Bretton Woods?

Miquel Vila Moreno Àsia 04/03/2018 Comments

INTRODUCCIÓ

Malgrat els qui argumenten que les organitzacions internacionals són neutrals o, almenys, ho haurien de ser en principi, la realitat és que aquestes són una representació de l’equilibri de poders dins del sistema internacional i, en aquest sentit, un instrument que les grans potències utilitzen per expandir i projectar la seva influència sobre els altres estats. La Xina de Xi Jinping, com a potència emergent que persegueix una política exterior més assertiva, també està desenvolupant i enfortint una nova xarxa institucional que pugui representar millor els seus interessos. Beijing treballa en diverses dimensions amb projectes com l’Organització per a la Cooperació de Xangai, en l’àmbit de la seguretat i la cooperació econòmica, el Banc Asiàtic d’Inversió en Infraestructures (BAII) i el Nou Banc de Desenvolupament (NBD en endavant), entre altres.

Encara que l’NBD disposa de menys recursos financers que el BAII, el nou banc és rellevant pels seus objectius polítics, a més de poder ser considerat com el primer intent per desenvolupar una estructura institucional alternativa a l’ordre financer de Bretton Woods. Així, l’NBD és el primer projecte estable que apareix dins del fòrum informal dels BRICS que té com a valors centrals la promoció i la defensa del principi de la sobirania, oposada a la lògica intervencionista del Banc Mundial i els Fons Monetari Internacional.

En aquest sentit, el lideratge que Beijing està agafant dins de l’NBD podria considerar-se com una prova de la creixent implicació de la Xina per intentar canviar les regles del sistema internacional. Així, en aquesta anàlisi l’autor persegueix avaluar quins són els objectius i el paper de l’NBD dins de la política exterior de la Xina i, a més a més, què pot significar aquesta institució en el seu camí i la seva voluntat per convertir-se en una superpotència.

ELS OBJECTIUS DE LA POLÍTICA EXTERIOR XINESA I L’ORDRE INTERNACIONAL

L’interès nacional de la Xina pot organitzar-se al voltant de tres pilars: el primer, aportar seguretat i estabilitat al seu sistema polític; el segon, assegurar la sobirania i la unitat nacional xinesa; i, finalment, protegir el seu creixement econòmic com a garantia de l’estabilitat interna. Això es tradueix en tres línies d’actuació principals: en primer lloc i en termes comercials, la Xina vol involucrar-se en la cooperació Sud-Sud, assegurar les seves línies de subministrament d’energia (seguretat energètica) i obrir nous mercats (per exemple, amb la iniciativa One Belt One Road); en segon terme i en el terreny diplomàtic, el govern de Beijing intenta equilibrar l’hegemonia d’Occident i guanyar, al mateix temps, el reconeixement de la República Popular de la Xina dins de la política d’”Una Sola Xina”; finalment, la Xina tracta de mostrar-se com una alternativa a Occident pels estats en vies de desenvolupament i promoure els valors de les relacions win-win, com així afirma el Prof. Shaun Breslin.

A més a més, la Xina considera com a condició indispensable per assegurar el compliment dels seus objectius dins de la seva aproximació en política exterior l’existència d’un cert grau d’estabilitat internacional i pau. En l’inici del segle XXI, els líders xinesos Hu Jintao i Xi Jinping, tanmateix diferents, a grans trets han centrat les seves estratègies en política exterior en defensar la sobirania, promoure la multipolaritat, la cooperació econòmica i evitar les tensions militars amb els Estats Units (EUA).

Foto7_NDB

No obstant això, existeix un intens debat sobre les possibilitats que la Xina pugui emergir pacíficament i acomodar-se a les estructures existents sense desafiar l’statu quo establert. Actualment, amb l’inici de l’era de Xi Jinping en la qual la Xina persegueix una política exterior més ambiciosa i activa, les evidencies indicarien que aquells que asseguren que la Xina esdevindrà una potència revisionista, és a dir, aquella que vol canviar l’actual sistema i ordre internacional, podrien estar en la bona direcció.

De fet, la relació de la Xina amb l’ordre internacional existent és complex. Mentre les autoritats xineses sempre han evitat desafiar-lo obertament, no és menys cert que Beijing expressa regularment la seva oposició a l’intervencionisme liberal i la seva defensa d’un món multipolar basat en el principi de la sobirania nacional. Precisament, la retòrica lliure de valors no hauria de ser confosa amb una indisponibilitat de desafiar l’actual ordre internacional. Al contrari, és una clara manifestació de la voluntat de la Xina de canviar les regles del joc.

Malgrat això, els estrategs xinesos són conscients que amb l’actual correlació de forces i aliances, un increment de l’agressivitat de la Xina podria comprometre la seva capacitat de maniobra a llarg termini. Però com assenyalen Randall Schweller i Xiayo Pu, per la Xina, la visió d’un ordre negociat implica adoptar una estratègia d’hedging (quan una potència ocupa esferes d’influència de la superpotència sense que això provoqui un conflicte obert) per evitar una confrontació directa amb els EUA. Però al mateix temps, suposa preparar les condicions favorables perquè la Xina pugui formar un nou ordre internacional a llarg termini. En un context en el qual la Xina supera econòmicament als EUA, el lideratge nord-americà es troba sense rumb, i la Unió Europea pateix una profunda crisi, Xi Jinping ha trobat una immillorable oportunitat per a fer un gir a la política de baix perfil que ha imperat a Beijing en les darreres dècades. Canvi que sens dubte està tenint ja un impacte en el sistema internacional.

ELS BRICS I EL NOU BANC DE DESENVOLUPAMENT

Els BRICS – el Brasil, Rússia, l’Índia, la Xina i Sud-àfrica – és un grup d’estats amb economies emergents i governs de perfil nacionalista, que comparteix l’opinió que les actuals estructures de governança global són injustes amb ells, i en graus diferents, s’oposen als dictats marcats per les potències occidentals. Malgrat que gran part de la dinàmica dels BRICS ha estat fonamentalment retòrica, els seus comunicats conjunts han tingut un impacte significatiu en l’opinió pública internacional. Així i des de la formació del grup, es va obrir la incògnita sobre quina posició adoptarien els BRICS en relació a les institucions internacionals existents i les seves normes. Els membres dels BRICS són estats perfectament integrats en els mercats globals. No obstant això, la manca de voluntat dels estats occidentals per acomodar les demandes de reforma institucional realitzades pels BRICS ha provocat que aquests hagin adoptat posicions més revisionistes i de “balancing”.

Foto2_NDB

Com a conseqüència d’aquest bloqueig, la necessitat de desenvolupar una estructura internacional alternativa sota el control dels BRICS es va posar sobre la taula. Les institucions de governança financera de Bretton Woods, el Banc Mundial (BM) i el Fons Monetari Internacional (FMI), materialitzen un pilar estructural de l’ordre global contemporani. En aquestes, els BRICS se senten agreujats col·lectivament i infrarepresentats, ja que malgrat representar el 21,6% del PIB mundial i agrupar el 43% de la població mundial, només compten amb el 13,23% del poder de vot total al BM, mentre que els estats del G-7 (32,8% del PIB), controlen el 41,49% d’aquest. Així i encara que el paradigma liberal defensa la neutralitat d’aquest tipus d’institucions, les potències occidentals han aconseguit bloquejar qualsevol intent de reforma del sistema de vot. Fonamentalment i com a resposta a aquesta situació, els BRICS van anunciar a la seva cimera a Fortaleza (Brasil) l’any 2014 la creació d’una nova institució financera internacional: el Nou Banc de Desenvolupament (NBD).

La idea de crear l’NBD s’expressa oficialment per primera vegada a la cimera dels BRICS a Nova Delhi l’any 2012 per iniciativa de l’Índia. Paral·lelament, la Xina estava planificant el seu Banc Asiàtic d’Inversió en Infraestructures i no semblava molt interessada a construir una institució amb funcions similars. No obstant això, un cop s’inicien les negociacions, la Xina adopta un paper més actiu que la va portar a competir amb l’Índia per albergar la seu central de l’NBD. Aquesta disputa va ser resolta amb l’acord en el qual la seu finalment residiria a Xangai, en detriment de Nova Delhi, a canvi de donar la primera presidència de la institució a l’Índia. Finalment, com s’ha esmentat abans, l’NBD es funda l’any 2014 i avui dia ja és una institució totalment operativa.

Tal com consta en els seus documents oficials, la principal funció de l’NBD és activar recursos i finançar projectes de desenvolupament sostenible i infraestructures en els estats membres o economies en vies de desenvolupament. D’acord amb la seva nova estratègia general pel 2017-2021, la igualtat i la democràcia entre els membres apareixen com els principals valors rectors dins de l’NBD, compartint les lògiques de funcionament dels BRICS. En aquest sentit i a diferència d’altres institucions financeres internacionals, els estats membres de l’NBD aporten el mateix capital inicial de 50 mil milions de dòlars – els quals s’incrementaran fins als 100 mil milions de dòlars – essent la quota de vot igual per a tots. Així, el nou banc aporta un element innovador important en el seu model de governança.

New Development Bank of BRICS states opens in Shanghai

Ideològicament, el respecte i el compromís amb el principi de no interferència en els afers interns dels estats és una altra de les característiques principals de l’NBD. El banc treballa dins dels marges de les legislacions estatals sense imposar cap condició política en els beneficiaris dels seus crèdits. Aquesta esdevé una altra posició diferent respecte a l’aproximació del Banc Mundial, la qual acostuma a exigir canvis en les legislacions nacionals. A més a més, l’absència d’una divisa comuna representa una altra innovació. Malgrat que en els documents oficials s’utilitzen els dòlars dels EUA per mencionar els valors, l’NBD treballa amb un sistema de bons verds que poden ser obtinguts utilitzat la moneda nacional de cada un dels estats membres i els projectes, així mateix, són finançats amb les divises locals. Aquesta mesura permet a l’NBD no només ser un instrument en contra de l’hegemonia del dòlar, sinó també reduir el risc de dependència vers el iuan xinès.

A causa del curt temps d’operativitat de l’NBD, resulta difícil determinar si aquesta institució financera pot arribar a ser exitosa i avaluar si tindrà la capacitat de desafiar les institucions del sistema Bretton Woods o, finalment, podran coexistir juntes. Tanmateix, la realitat és que l’NBD s’ha creat, fet que significa un punt d’inflexió en la relació dels BRICS amb les actuals institucions de governança financera. Malgrat que el rebuig a reformar el BM i l’FMI esdevé el principal motiu per la creació del nou banc, això no aclareix fins a quin punt la posició reformista dels BRICS era genuïna o si per contra ha format part d’una estratègia d’”hedging”. Al final, la impossibilitat de reformar les institucions de Bretton Woods hauria estat un factor determinant per donar un argument a la Xina i els BRICS per legitimar el desenvolupament d’un institucionalisme alternatiu.

Per altra banda, la cohesió interna dels BRICS és molt feble i les diferències entre ells són certament significatives, com per exemple en qüestions clau com és la reforma del Consell de Seguretat de Nacions Unides. A més a més, són competidors geopolítics i econòmics en diverses regions, essent la rivalitat entre l’Índia i la Xina un dels principals factors que fa perillar les expectatives de futur del grup sencer. A això cal afegir les fluctuacions que pateixen les seves economies essent la Xina l’únic Estat en assolir les prediccions en relació al seu impacte en l’economia global. Així, segons el Prof. Cheng, els BRICS haurien de ser considerats més com una coalició d’interessos i no tant com un bloc, fet que compromet la seva capacitat per construir institucions estables a llarg termini.

L’NBD I ELS BRICS EN LA GRAN ESTRATÈGIA DE LA XINA

Si partim d’un escenari en el qual la Xina adopta una estratègia d’”hedging” en la que evita desafiar obertament – o ho fa progressivament – als EUA, el grup dels BRICS és una estructura que permet a Beijing cobrir-se i desviar l’atenció de les seves accions. Operant a través dels BRICS, la Xina no pot ser acusada per les altres potències d’actuar unilateralment, ja que en realitat ho estaria fent conjuntament amb un bloc que representa el 43% de la població mundial.

Amb la seva participació dins del fòrum, la Xina dirigeix una iniciativa que promou el principi de sobirania i igualtat entre els estats en les relacions internacionals. El model d’un fòrum multilateral no basat en la imposició de requisits ideològics sobre els seus membres, permet a la Xina aplicar i demostrar l’èxit de la seva visió sobre com ha de ser la pràctica diplomàtica que vol promocionar. Al mateix temps, reforça l’objectiu de la Xina de presentar-se a ella mateixa com una nova gran potència compromesa amb la democratització del sistema internacional. A més a més, l’estructura dels BRICS li permet projectar la seva influència a través dels estats membres a regions d’ultramar, el Brasil i Sud-àfrica, aprofundint la influència de la Xina a l’Amèrica Llatina i a l’Àfrica.

Narendra Modi, Xi Jinping

Juntament amb la projecció de la seva influència, la Xina també pot utilitzar l’estructura dels BRICS per a mitigar els conflictes amb l’Índia, un dels seus principals competidors. Així, el grup juga un paper fonamental per profunditzar en la relació de cooperació entre ambdós estats a través de projectes conjunts que puguin rebaixar la tensió fins a uns nivells raonables, així com per intentar limitar la influència dels EUA a l’Índia. A més a més, encara que els BRICS no constitueixin una aliança, l’existència i el reforçament d’aquest fòrum multilateral mostra la disponibilitat dels seus membres d’actuar conjuntament per a defensar els seus interessos malgrat les diferències que puguin existir entre ells. Així mateix i internament, els BRICS intenten avançar des d’una dinàmica de defensa dels seus interessos particulars cap al desenvolupament de projectes comuns que poden atenuar les possibilitats de conflicte entre els seus membres.

En la dimensió econòmica, el grup garanteix l’accés de la Xina als recursos naturals brasilers, russos i sud-africans. D’altra banda, com a resultat del seu avantatge econòmic, la Xina s’assegura mantenir un paper de lideratge dins dels BRICS, essent el cas de l’NBD un exemple significatiu de com Beijing, tot i no imposar les seves demandes, és capaç d’obtenir els resultats més beneficiosos de les negociacions del grup. Malgrat això i que la Xina pugui ser un primus inter pares, la seva capacitat per presentar els seus interessos com els propis de tot el fòrum resta llunyana. Ara bé, amb la renovació del lideratge de Xi Jinping, la Xina probablement tindrà un paper més actiu dins dels BRICS.

Després de la creació de l’NBD, la premsa occidental es va mostrar preocupada pel possible impacte que podria tenir el nou banc en l’estructura institucional de la governança financera global. Tanmateix, en la seva dimensió financera, ja que els recursos dels quals disposa no són comparables, l’NBD només pot aspirar a ser un complement del BM i de l’FMI en el curt i mitjà termini. Per altra banda, si s’analitza la seva dimensió política, aquí sí que es pot entendre l’atmosfera de desconfiança cap a l’NBD, ja que compta amb molts elements que el fan ser un intent per formular una nova lògica de governança basada en el respecte a la sobirania nacional, factor que pot ser atraient pels estats que no comparteixen el model liberal. De fet, la Xina necessita aquest tipus d’experiència per enfortir la seva influència a llarg termini i, al mateix temps, demostrar la seva credibilitat com a potència global. Segons Alexandra Morozkina, a través de l’NBD, la Xina podria liderar el canvi en les normes i pràctiques acceptades en ajuda al desenvolupament dins del sistema internacional. Fins i tot en l’escenari menys optimista per la Xina, aquesta podria utilitzar l’NBD com a instrument de negociació per assolir una reforma del sistema. Així, l’NBD por ser considerat un actiu en l’estratègia de soft balancing xinesa en la seva competició amb els EUA.

Foto6_NDB

A més a més, l’NBD podria esdevenir un actiu molt rellevant per la política exterior de la Xina a causa d’un conjunt de factors: primerament, l’NBD és una institució que la Xina pot fer servir per incrementar la seva influència entre els estats en vies de desenvolupament. Segon, el nou banc millora la dinàmica de cooperació entre els BRICS, en concret, aquesta és la primera iniciativa seriosa en la qual els BRICS poden cooperar en un projecte a llarg termini, enfortint així la cohesió del grup. En tercer lloc, des del punt de vista xinès, és una oportunitat per augmentar el seu know-how en gestionar institucions internacionals. La seu de l’NBD es troba a Xangai i això també proporciona a la Xina una influència decisiva sobre el personal i el dia a dia de la institució. A través dels projectes desenvolupats en l’estructura de l’NBD, la Xina no només pot millorar la cohesió dels BRICS, sinó que també pot lligar a estats rivals com l’Índia als plans econòmics xinesos, obtenint una major centralitat dins del grup. Finalment, l’NBD és la primera materialització de la ideologia multipolar dels BRICS en la pràctica institucional, tal com marquen els documents estratègics de la institució. Mitjançant el nou banc, la Xina disposa de l’oportunitat de demostrar la seva capacitat de proporcionar alternatives per tractar afers internacionals, un mecanisme que fins ara Beijing no tenia i que és essencial si vol fer realitat el seu “somni xinès” de liderar el món.

CONSIDERACIONS FINALS

Malgrat que sigui correcte argumentar que els BRICS encara els falta una cohesió interna adequada per comprometre’s en un projecte per desafiar obertament l’actual ordre internacional, la creació de l’NBD mostra la disposició del grup per realitzar accions serioses per defensar els seus interessos, tot i que això implica començar a desafiar aquest ordre actual. Com l’autor argumenta en el transcurs de l’anàlisi, la Xina no només ha jugat un paper determinant en el desenvolupament del banc, sinó que aquest també s’adequa a la seva estratègia de soft balancing envers els EUA. La cohesió interna pot posar en perill les possibilitats d’èxit de l’NBD. Però encara que acabés en fracàs, el projecte suposa una experiència d’aprenentatge tant pel grup, com per la Xina. Així, no importa si l’NBD es converteix en la principal institució financera internacional de la Xina en el futur, la seva sola existència ja suposa un impacte a les lògiques de la governança financera global. Si l’NBD acaba consolidant-se, el BM i l’FMI haurien d’adaptar-se per operar en un context competitiu en el qual les seves demandes probablement haurien de ser rebaixades.

Si es volen evidències de la disposició de la Xina per convertir-se en una potència hegemònica, hauríem de començar a centrar-nos més en aquesta mena de projectes, els quals, actualment, poden ser dèbils, però permeten a la Xina involucrar-se al cor de la política internacional construint una base sòlida per cimentar el seu poder. Finalment, no està de més assenyalar que la present influència del BM i de l’FMI no és més que el producte d’anys de suport i compromís financer dels EUA. Per tant, la rellevància de l’NBD per la política exterior xinesa hauria de ser explícitament avaluada no només pel seu paper com a institució financera, sinó també com una nova passa en el camí de la Xina per esdevenir una superpotència global.

Miquel Vila Moreno

Foto 1: Seu del Nou Banc de Desenvolupament a Xangai, Xina (Font: web de l’NBD).

Foto 2: L’antic President xinès, Hu Jintao (E), el President Xi Jinping (C) , i l’antic President Jiang Zemin (D) , en el transcurs del 19è Congrés Nacional del Partit Comunista de la Xina a Beijing, 25/10/2017 (Font: Thomas Peter/Reuters).

Foto 3: Cimera dels BRICS a Fortaleza (Brasil), 15/11/2014 (Font: Michael Klimentyev/Sputnik).

Foto 4: Inauguració del Nou Banc de Desenvolupament a Xangai, Xina, 21/07/2015 (Font: Alliance/DPA).

Foto 5: El Primer Ministre de l’Índia, Narendra Modi (E), i el President xinès, Xi Jinping, en una reunió durant la cimera dels BRICS a Xiamen, Xina, 06/09/2017 (Font: The Indian Express/AP).

Foto 6: El viceministre d’Economia xinès, Shi Yaobin (E), i el President de l’NBD, K.V. Kamath (D) , firmen acords per realitzar tres projectes de desenvolupament verd en el transcurs de la cimera dels BRICS a Xiamen (Xina), 04/09/2017 (Font: website de l’NBD).