logo-capesic-3

Els Parlaments Internacionals com a alternativa diplomàtica

Home Entrades Els Parlaments Internacionals com a alternativa diplomàtica
Els Parlaments Internacionals com a alternativa diplomàtica

Els Parlaments Internacionals com a alternativa diplomàtica

Jofre Rocabert Catalunya, Europa 25/11/2018 Comments

Els lectors habituals de política internacional saben que els governs són només un tipus d’actor en l’escenari internacional. Organitzacions privades són també protagonistes importants, en alguns casos fins i tot més que els Estats. En paral·lel, hi ha un altre tipus d’institucions connectades amb els estats, però no amb els cossos diplomàtics o departaments d’exteriors: els parlaments internacionals. L’existència d’institucions parlamentàries internacionals (IPIs) ha provocat que alguns investigadors i representants polítics es preguntin si les relacions internacionals dels parlamentaris poden obrir una porta del darrere per influir en l’elaboració de política exterior o, potser, una via alternativa d’escrutini a les organitzacions internacionals (OIs) o un canal per exercir influència en les seves decisions.

La creació d’òrgans parlamentaris dins de les OIs és un element rellevant en la institucionalització de les relacions internacionals. Ens explica com les OIs intenten obtenir legitimitat a través de la incorporació d’estructures institucionals àmpliament identificades amb la democràcia. A més a més, els parlaments internacionals disposen del potencial per convertir-se en instruments de control dels interessos dels governs i els seus compromisos. L’evolució del Parlament Europeu ha exemplificat com aquestes institucions poden trencar el monopoli dels poders executius en política internacional, passant a ser significatius per les polítiques de les OIs. Tot i això, en aquesta anàlisi l’autor argumenta que els polítics no haurien de sobreestimar la importància de les IPIs. En la seva configuració actual, les IPIs han estat – de lluny – no només un instrument inefectiu per controlar o influenciar les polítiques de les organitzacions internacionals, sinó també una àgora prescindible i ignorada pels responsables de crear la política exterior de tots els Estats.

L’AUGE I ESTANCAMENT DE LES INSTITUCIONS PARLAMENTÀRIES INTERNACIONALS

La formació d’organismes parlamentaris en les organitzacions internacionals no és un fenomen recent. Aquest va començar durant la primera generació d’OIs en l’Europa de postguerra, amb l’Assemblea Consultiva del Consell d’Europa l’any 1949 i els òrgans parlamentaris de l’OTAN i de l’actual Unió Europea. Des de principis dels anys vuitanta fins a la primera meitat de la dècada del 2000, els parlaments internacionals van ser omnipresents en gairebé tots els processos d’integració regional a l’Àfrica, Àsia i l’Amèrica Llatina. Malgrat això, l’any 2005 es va produir una aturada en l’aparició de noves IPIs. Avui en dia, pràcticament tots els estats participen en almenys un parlament internacional i prop del 40% de les OIs més importants disposen d’un component parlamentari. Aquests parlaments s’uneixen a les desenes de xarxes interparlamentàries no relacionades amb les IOs, fòrums i altres associacions que posen en contacte a membres dels parlaments de tot el món.

Després de la seva adopció a Europa, organitzacions d’altres regions van començar a crear els seus propis parlaments. Aquestes OIs estan formades majoritàriament per estats autocràtics, però la imatge de legitimitat que projecten els parlaments animen, fins i tot, a OIs amb tots els membres no democràtics a establir parlaments pel seu compte. Actualment, la proporció de democràcies és més gran en organitzacions internacionals sense IPIs que en les que en tenen.

Pertinença dels estats a Institucions Parlamentàries Internacionals.

Pertinença dels estats a Institucions Parlamentàries Internacionals.

 

Any de fundació de les Institucions Parlamentàries Internacionals i mitjana del nivell de democràcia en les seves Organitzacions Internacionals.

Any de fundació de les Institucions Parlamentàries Internacionals i mitjana del nivell de democràcia en les seves Organitzacions Internacionals.

UN CARRER SENSE SORTIDA

Quan els parlaments internacionals celebren sessions de debat sobre recomanacions polítiques, les dinàmiques entre els seus membres no són massa distants de les dels representants governamentals. Es duu a terme un debat políticament substancial que confronta o alinea interessos. Per exemple, les guerres que Rússia va impulsar contra Geòrgia i Ucraïna en els últims anys tenen la seva manifestació en l’Assemblea Parlamentària de l’OSCE, amb membres retirant-se de les sessions i els dels estats afectats per l’atac rus expressant la seva indignació. Igualment, no sense raó l’Assemblea Parlamentària de l’OTAN es va celebrar a Geòrgia recentment i l’any 2020 se celebrarà a Ucraïna. A l’Amèrica Llatina, les últimes crisis també han estat tractades en les IPIs regionals. Veneçuela va cancel·lar les eleccions directes al Parlament Llatinoamericà i va ser suspesa del Mercosur, el projecte d’integració del con Sud.

Encara que la política internacional sigui tan real com en qualsevol altre espai, les IPIs difícilment poden ser una porta del darrere per la diplomàcia perquè, en la majoria dels casos, les decisions de les organitzacions internacionals o les controvèrsies nacionals són només debatudes ex-post. Hi ha dues raons que ho expliquen: la primera, els parlaments internacionals pateixen els mateixos desavantatges que tenen els parlaments nacionals en política exterior. El més important, una falta d’informació colossal en comparació amb els governs. La segona raó, i la més bàsica, és que les IPIs no estan dissenyades per accedir als processos de presa de decisions de les seves organitzacions.

Clarament, el món de les IPIs és divers. Hi ha des d’institucions escollides directament i amb dret de veto fins a parlaments inactius i abandonats en organitzacions de la regió subsahariana. Però de les 26 OIs que han creat un organisme parlamentari en els últims 40 anys, només 8 doten a aquests amb suficients capacitats per exercir algun grau d’influència sobre les seves pròpies decisions. En aquest sentit, el Parlament Europeu és un cas d’outlier extrem en la distribució de les capacitats de les IPIs.

Escala de la capacitat legislativa de les IPIs. Escala: (0) cap dret formal, (1) dret d'informació sobre l'agenda de l'OI, (2) consulta obligatòria, (3) dret a rebre resposta de la consulta, (4) dret de vet, (5) decisió exclusiva de la IPI.

Escala de la capacitat legislativa de les IPIs. Escala: (0) cap dret formal, (1) dret d’informació sobre l’agenda de l’OI, (2) consulta obligatòria, (3) dret a rebre resposta de la consulta, (4) dret de vet, (5) decisió exclusiva de la IPI.

Des d’una perspectiva catalana, hi ha hagut una lectura incorrecta del pes internacional de les IPIs. La incapacitat d’accedir als organismes d’elaboració de polítiques com a membres de ple dret, ha motivat que els representants catalans hagin utilitzat l’única via internacional de la qual disposaven. Malgrat els esforços de comunicació que va emprendre l’anterior govern català, les úniques veus en fòrums internacionals van ser les dels membres catalans del parlament espanyol, seleccionats per aquest com a membres de les IPIs. L’obtenció d’aquest accés ha concentrat massa esforços ineficaços per portar la qüestió catalana davant de l’opinió pública internacional.

Després del mes d’octubre de l’any 2017, l’Assemblea Consultiva del Consell d’Europa va arribar a un acord per fer un debat sobre el referèndum català, però sense una votació final. Això està lluny de ser una anècdota. La naturalesa col·legiada de les posicions parlamentàries és el que les diferencia de les resolucions intergovernamentals,  i els dóna pes normatiu. A aquest debat s’hi afegeixen declaracions dels representants catalans a l’Assemblea Parlamentària de l’OSCE i l’Assemblea Parlamentària de l’Organització Internacional de la Francofonia. El Parlament va realitzar un considerable esforç per convertir-se en membre de la IPI francòfona (no de l’organització internacional) l’any 2008. El mes de juny de l’any passat, Carme Forcadell, l’antiga Presidenta del Parlament de Catalunya, va exposar als membres d’aquesta IPI la persecució política a la qual estava sotmesa, una acció que l’actual President de la cambra catalana ha continuat fent, sense cap efecte real i amb una insignificant repercussió mediàtica.

Al Parlament Europeu, l’única IPI amb opcions raonables d’establir una agenda política, les peticions de debat i les insistents preguntes de representants han passat desapercebudes en la gran majoria de casos, malgrat els grans esforços de pressió exercida pels membres catalans – i espanyols. Tal com va ocórrer amb les guerres russes citades anteriorment, aquests debats són una mostra de posicions antagòniques entre les parts en conflicte, exhibides a l’arena parlamentària però tractades i resoltes en una altra arena. En el disseny de la política exterior, és important conèixer quan aquestes demostracions públiques són útils i quan és necessari generar debats o consensos periodístics que afavoreixin els teus interessos. Tanmateix, és igualment necessari comprendre els beneficis limitats que assoleix la publicitat del conflicte. Més i tot quan aquest es caracteritza per una asimetria de poder extrema.

Enmig de l’actual context polític internacional, en el que es qüestiona el multilateralisme i la desintegració passa a ser un tema rellevant en el món acadèmic, invertir esforços en els parlaments internacionals no té futur en termes d’influència política i repercussió pública. Les IPIs no disposen, potser amb l’excepció del Parlament Europeu, de la capacitat legal o dels instruments polítics per aconseguir maniobrar la direcció de les polítiques exteriors. Ni tan sols en OIs democràtiques, on les opinions dels representants es tenen suposadament en compte. Les IPIs tenen, malgrat això, el potencial de reinventar-se a si mateixes i convertir-se en una veritable alternativa diplomàtica.

Jofre Rocabert


Per saber més sobre el perquè les organitzacions internacionals creen parlaments, es pot consultar el següent document: The Rise of International Parliamentary Institutions: Authority and Legitimacy. The Review of International Organizations DOI: 10.1007/s11558-018-9326-3 La ETH Zurich i la Swiss National Science Foundation (SNF) van finançar la recerca de dades per aquest projecte.

L’autor ha realitzat les gràfiques utilitzant Google GeoCharts i Scheme-Burd: François Briatte, 2013. “SCHEME-BURD: Stata module to provide a ColorBrewer-inspired graphics scheme with qualitative and blue-to-red diverging colors,” Statistical Software Components S457623, Boston College Department of Economics.


Foto principal: L’Assemblea Parlamentària de l’OSCE reunida a Berlín per la seva 27a sessió anual entre els dies 7 i 11 de juliol de l’any 2018 (Font: OSCE).