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Los Parlamentos Internacionales como puerta trasera diplomática

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Los Parlamentos Internacionales como puerta trasera diplomática

Los Parlamentos Internacionales como puerta trasera diplomática

Jofre Rocabert Cataluña, Europa 25/11/2018 Comentarios

Los lectores habituales de política internacional saben que los gobiernos son solo un tipo de actor más en el escenario global. Organizaciones privadas son también actores importantes, incluso en algunos casos más que los estados. Junto a ellos, existen otro tipo de instituciones conectadas con los estados, pero no con los cuerpos diplomáticos o departamentos de exteriores: los parlamentos internacionales. La existencia de instituciones parlamentarias internacionales (IPIs, por sus siglas en inglés) ha provocado que académicos y representantes políticos se pregunten si estas instituciones pueden abrir una puerta trasera para influir en la elaboración de política exterior. Quizás una vía alternativa de monitorización de organizaciones internacionales (OIs) o un canal para ejercer influencia en sus decisiones.

La creación de organismos parlamentarios dentro de las OIs es una novedad relevante de la institucionalización de las relaciones internacionales. Esto nos explica como las OIs intentan obtener legitimidad a través de la incorporación de estructuras ampliamente identificadas con la democracia. Además, los parlamentos internacionales tienen la capacidad y el potencial para convertirse en instrumentos útiles de control de los intereses de los gobiernos y podrían monitorizar sus compromisos. La evolución a largo plazo del Parlamento Europeo ha resaltado como estas instituciones pueden romper el monopolio de los poderes ejecutivos en política internacional, pasando a ser significativos para los resultados de las OIs. Sin embargo, en este análisis el autor argumenta que los profesionales no deberían sobreestimar la importancia de las IPIs. En su actual configuración, las IPIs han sido – de lejos – no sólo un instrumento inefectivo para controlar o influenciar las políticas de las organizaciones internacionales, sino también un lugar prescindible e ignorado por los encargados de la política exterior.

EL AUGE Y ESTANCAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES PARLAMENTARIAS INTERNACIONALES

La creación de IPIs no es un fenómeno reciente. Éste empezó con la primera generación de OIs en la Europa de posguerra con la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa en 1949 y los órganos parlamentarios de la OTAN y de la actual Unión Europea. Desde principios de los años ochenta hasta la primera mitad de la década del 2000, los parlamentos internacionales estuvieron omnipresentes en casi todos los procesos de integración regional en África, América Latina y Asia. A pesar de ello, en 2005 hubo un parón en la aparición de nuevas IPIs. A día de hoy, prácticamente cada Estado participa en al menos un parlamento internacional y alrededor del 40% de las OIs más importantes disponen de un componente parlamentario. Estos parlamentos se unen a las docenas de redes interparlamentarias no relacionadas con OIs, foros y otras asociaciones que ponen en contacto a miembros de parlamentos de todo el mundo.

Después de su adopción en Europa, organizaciones de otras regiones empezaron a crear sus propios parlamentos. Por lo general, la membresía de estas organizaciones no es democrática, pero la imagen de legitimidad que proyectan los parlamentos animan a las OIs en todas partes a establecerlos por su cuenta. Actualmente, el promedio de democracias en organizaciones sin IPIs es más alto que en OIs con parlamentos.

Membresía de los estados a Instituciones Parlamentarias Internacionales.

Membresía de los estados a Instituciones Parlamentarias Internacionales.

 

Año de fundación de las Instituciones Parlamentarias Internacionales y el promedio del nivel de democracia en sus Organizaciones Internacionales.

Año de fundación de las Instituciones Parlamentarias Internacionales y el promedio del nivel de democracia en sus Organizaciones Internacionales.

UN CALLEJÓN SIN SALIDA

Cuando los parlamentos internacionales celebran sesiones de debate sobre recomendaciones políticas, las dinámicas entre sus miembros no son demasiado distantes de las negociaciones de los representantes gubernamentales. Hay un debate políticamente sustancial que confronta o alinea intereses. Por ejemplo, las guerras que Rusia impulsó contra Georgia y Ucrania en los últimos años tuvieron su manifestación en la Asamblea Parlamentaria de la OSCE, con miembros retirándose de las sesiones y parlamentarios de los estados afectados por el ataque expresando su indignación. De manera similar, no sin razón la Asamblea Parlamentaria de la OTAN se celebró en Georgia recientemente y en el año 2020 tendrá lugar en Ucrania. En América Latina, las crisis recientes también han sido tratadas en las IPIs regionales. Venezuela canceló las elecciones directas al Parlamento Latinoamericano, una organización intergubernamental regional, y fue suspendida del Mercosur, el proyecto de integración regional.

Y aunque exista política real dentro de las IPIs, éstas difícilmente pueden ser una puerta trasera para la diplomacia porque, en la mayoría de casos, las decisiones de las organizaciones internacionales o las controversias nacionales son solo debatidas ex-post. Hay dos razones para ello: la primera, los parlamentos internacionales padecen las mismas desventajas que tienen los parlamentos nacionales en política exterior, una insuperable falta de información frente a los gobiernos. La segunda razón es que las IPIs no están diseñadas para acceder ni siquiera al proceso de elaboración de decisiones.

Las IPIs son diversas. Hay instituciones con parlamentarios elegidos directamente y que fiscalizan o recomiendan políticas y parlamentos inactivos o abandonados en organizaciones de la región subsahariana. Pero de las 26 OIs que han creado un organismo parlamentario en los últimos 40 años, solo ocho las han dotado con suficientes capacidades para ejercer un grado de influencia sobre sus propias decisiones. En este sentido, el Parlamento Europeo es un caso de outlier extremo en la distribución de las capacidades de las IPIs.

Nivel de la capacidad legislativa de las IPIs. Escala: (0) ningún derecho formal, (1) derecho de información sobre la agenda de la OI, (2) consulta obligatoria, (3) derecho a recibir respuesta de la consulta, (4) derecho de veto, (5) decisión exclusiva de la IPI.

Nivel de la capacidad legislativa de las IPIs. Escala: (0) ningún derecho formal, (1) derecho de información sobre la agenda de la OI, (2) consulta obligatoria, (3) derecho a recibir respuesta de la consulta, (4) derecho de veto, (5) decisión exclusiva de la IPI.

Desde una perspectiva catalana, ha habido una lectura incorrecta del peso internacional de las IPIs. La incapacidad de acceder a los organismos de elaboración de políticas como miembros de pleno derecho ha motivado que los representantes catalanes hayan hecho uso de la única vía internacional que tenían disponible. A pesar del esfuerzo de comunicación que emprendió el anterior gobierno catalán, las únicas voces en los foros internacionales fueron los miembros catalanes del parlamento español seleccionados por éste como miembros de las IPIs. La obtención de este acceso ha concentrado demasiados esfuerzos ineficaces para llevar la cuestión catalana a la opinión pública internacional.

Después del mes de octubre del año 2017, la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa alcanzó un acuerdo para debatir sobre el referéndum catalán, pero sin una votación final sobre ello. Esto está lejos de ser sólo un mero detalle, ya que la naturaleza colegiada de las posiciones parlamentarias es lo que las distingue de las resoluciones intergubernamentales y lo que les aporta peso normativo. A este debate se le deben añadir declaraciones de los representantes catalanes en la Asamblea Parlamentaria de la OSCE y la Asamblea Parlamentaria de la Organización Internacional de La Francofonía. El Parlamento catalán hizo un esfuerzo considerable para convertirse en miembro de la IPI francófona (no de la organización internacional) en el año 2008. En el mes de julio del año pasado, Carme Forcadell, la antigua Presidenta del Parlamento de Catalunya ahora en prisión, expuso a los miembros de esta IPI la persecución política a la cual estaba sometida, acción que el actual Presidente de la cámara catalana ha continuado realizando, sin ningún efecto real y con una insignificante repercusión mediática.

En el Parlamento Europeo, la única IPI con opciones razonables de establecer una agenda política, las peticiones de debate y las preguntas sobre la crisis catalana han pasado desapercibidas en la gran mayoría de casos, a pesar del gran esfuerzo ejercido por los representantes catalanes – y españoles. Tal como ocurrió con las guerras rusas citadas anteriormente, estos debates son una demostración de posiciones antagónicas entre las partes en conflicto, exhibidas en la arena parlamentaria pero tratadas y resueltas en otra parte. En el diseño de la política exterior, es importante conocer cuando estas demostraciones públicas son útiles y cuando es necesario generar debates o consensos periodísticos que favorezcan tus intereses. Es igualmente necesario, sin embargo, comprender los beneficios limitados que logra la publicidad en un conflicto que se caracteriza por una extrema asimetría de poder.

En medio del actual contexto político internacional, en el cual se cuestiona el multilateralismo y la desintegración pasa a ser un tema relevante en el mundo académico, invertir en capacidades de presión en los parlamentos internacionales probablemente no tiene futuro en términos de influencia y repercusión pública. Las IPIs no tienen, quizás con la excepción del Parlamento Europeo, la capacidad legal o los instrumentos políticos para ejercer influencia sobre aquellos que dirigen las políticas exteriores. Ni siquiera en OIs democráticas, donde las opiniones de los representantes supuestamente se tienen en cuenta. Las IPIs disponen, sin embargo, del potencial de reinventarse a si mismas y convertirse en una verdadera puerta trasera diplomática.

Jofre Rocabert

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Para saber más sobre el porqué las organizaciones internacionales crean parlamentos, se puede consultar el siguiente documento: The Rise of International Parliamentary Institutions: Authority and Legitimacy. The Review of International Organizations DOI: 10.1007/s11558-018-9326-3 La ETH Zurich y la Swiss National Science Foundation (SNF) financiaron la recogida de datos para este proyecto.

El autor ha realizado los gráficos utilizando Google GeoCharts y Scheme-Burd: François Briatte, 2013. “SCHEME-BURD: Stata module to provide a ColorBrewer-inspired graphics scheme with qualitative and blue-to-red diverging colors,” Statistical Software Components S457623, Boston College Department of Economics.


Foto principal: La Asamblea Parlamentaria de la OSCE reunida en Berlín para su 27 sesión anual entre el 7 y 11 de julio del año 2018 (Fuente: OSCE).