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La Unión Europea como Organización Internacional

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Jofre Rocabert Cataluña, Europa 01/03/2019 Comentarios

En una conferencia reciente en Zúrich, Karen Donfried sugirió que la difícil situación por la que atraviesa la Unión Europea era sólo un caso concreto de un fenómeno mucho más general: la manifestación de rechazo del orden internacional que ha dominado los asuntos globales desde el inicio de la década. Este orden se ha caracterizado por el poder de atracción de los valores liberales y de un conjunto de instituciones internacionales. Como directora de The German Marshall Fund of the United States, ella es una observadora privilegiada del declive que se cierne sobre estos elementos.

Pero esta reflexión no es algo nuevo. Algunos académicos han apuntado que el momento político de la Unión debe ser enmarcado dentro de la nueva era de desintegración, un retroceso generalizado de las organizaciones internacionales (OIs) cuya legitimidad se desafiada y en la que los estados reevalúan los beneficios de transferir el poder de decisión a sus órganos. Aunque esto sea obvio, algunos periodistas y articulistas han ignorado durante mucho tiempo el hecho que la Unión Europea es – solo – una organización internacional y también se ve afectada por este fenómeno en términos similares a otras OIs. Obviar esto podía ser excusable durante la década de los noventa y hasta producirse el rechazo de la Constitución europea por parte de los votantes franceses en el año 2005. El compromiso de los estados miembros con la integración europea era excepcional y otros países hacían cola para unirse al proyecto europeo. Sin embargo, otros se echaron atrás como Islandia y Turquía.

No obstante, después de la Euro crisis, es necesario empezar el análisis del estado de la Unión a partir de esta realidad. Tratando seriamente a la Unión Europea como una organización internacional ayuda a clarificar cómo los estados anteponen sus intereses tal y como ocurre en cualquier otra OIs. Lejos de ser una simplificación excesiva que ignora décadas de investigación sobre la socialización y el emprendimiento burocrático, es un principio necesario para entender porque la Unión Europea abandonó la otrora famosa búsqueda de identidad y no ha producido ninguna innovación institucional exitosa en los últimos 10 años.

Consideremos, por ejemplo, los tres desafíos más inmediatos para la UE: El Brexit, las elecciones al Parlamento Europeo en el mes de mayo de 2019 y la Alemania post-Merkel. En mi opinión, la salida del Reino Unido es una interpretación errónea del interés nacional con la consiguiente pérdida para la mayoría de las partes. A pesar de ello, en el mundo de las organizaciones internacionales no es un hecho inusual. En todo el conjunto de OIs que existen actualmente, se pueden encontrar al menos cincuenta que han visto su membresía reducida en algún punto. Como muestra el gráfico de abajo, la pérdida de estados miembros se ha incrementado en los últimos 20 años. Estas otras organizaciones, como por ejemplo la Comunidad Andina, no adquieren la profundidad de la política de integración de la Unión Europea, pero esto no sitúa al Brexit en una dimensión diferente de las retiradas previas. Las consideraciones de los estados para abandonar otras OIs fueron dirigidas por los mismos principios de interés nacional, tanto percibidas por elites autocráticas o a través de partidos en sistemas democráticos

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Figura 1. Cambios anuales en la membresía a organizaciones internacionales.

En relación a las próximas elecciones europeas, éstas son temidas otra vez porque podrían ejemplificar la impopularidad del Parlamento entre los votantes europeos. Una realidad ampliamente conocida es que la participación en estas elecciones va decreciendo sucesivamente cada vez que se celebran. El incremento de la contestación hacia el principal enlace democrático de la Unión forma parte de la misma crisis de legitimidad que todas las organizaciones internacionales están afrontando. En los últimos años, el campo de la investigación ha descrito como todas las OIs, y no solo la UE, se han comprometido en multitud de estrategias para cambiar de forma positiva la percepción que las élites nacionales y los votantes tienen de ellas. Así, la Unión Europea ha intentado reforzar sus conexiones con el público y con los parlamentos nacionales, los cuales siguen siendo percibidos por el pueblo como los principales defensores de la soberanía nacional.

Sin embargo, estas iniciativas han fracasado en la mayoría de casos. La intención de seleccionar a un candidato para Presidente de la Comisión antes de las elecciones no ha sido bien recibida por todas las partes, o no ha ayudado a reconocer al candidato más allá de su propio sistema mediático. Por ejemplo, no hay una presentación transnacional de Manfred Weber, el candidato del Partido Popular Europeo. Más innovaciones institucionales como las listas transnacionales fueron debatidas muy seriamente, pero ahora son muy poco probables. Además, la voluntad de dar la palabra a los parlamentos nacionales en el proceso de toma de decisiones no ha obtenido el resultado esperado, ya que cada Estado ha utilizado el sistema de una manera altamente idiosincrásica. Después de todo, ésto no supone ninguna sorpresa teniendo en cuenta que en la mayor parte de Europa las mayorías parlamentarias obedecen al gobierno y no al revés.

Aunque el sector académico todavía tiene mucho campo de investigación sobre este aspecto, el fracaso de estas medidas de legitimación juega un papel importante en el esperado ascenso de partidos políticos que abogan por una retirada de las instituciones internacionales. Estos partidos tampoco son ninguna novedad (muchos de ellos tienen eurodiputados en el Parlamento Europeo desde las pasadas elecciones del año 2014), pero ahora ocupan un espacio mucho más central y están al mando de gobiernos importantes. En este sentido, quizás el ejemplo de Polonia sea más representativo que el de Hungría porque en años pasados fue visto como el líder de la integración en la Europa Central. Este hecho puede llevar a que los partidos tradicionales adopten parte de sus agendas.

Asimismo, el final de una era dominada por Angela Merkel puede animar a los gobiernos de los estados pequeños a emprender políticas conforme a sus intereses. Para ello, pueden usar canales que han estado presentes en la política de la UE durante décadas. El más relevante es el que los académicos llaman la integración diferenciada: la situación en la cual los estados buscan exenciones de los pasos de integración como, por ejemplo, la adopción del Euro. Esta diferenciación empezó como exenciones a las políticas reguladoras, pero rápidamente se extendió a políticas centrales de los estados como las de seguridad. Estos acuerdos son importantes porque ayudan a resolver situaciones de parálisis en las negociaciones, pero también crean grupos dentro de los estados miembros y pueden poner una presión excesiva en las bases legales y políticas del sistema.

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El Viceprimer Ministro y Ministro del Interior italiano, Matteo Salvini (I), y el Ministro del Interior de Polonia, Joachim Brudzinski (D), en una rueda de prensa conjunta en Varsovia, 09/01/2019 (Fuente: Janek Skarzynski / AFP / France 24).

Por ejemplo, durante el apogeo de la crisis de los refugiados de los años 2015 y 2016, el Grupo de Visegrado o V4 (los cuatro estados de la Europa Central: Eslovaquia, Hungría, Polonia y la República Checa) desafiaron la política de cuotas establecida por la Comisión, calculando que era menos costoso para ellos afrontar las sanciones correspondientes que no implementar el plan. Si un gobierno alemán post-Merkel es percibido como menos fuerte o menos comprometido, estas diferencias solo harán que incrementarse y se confirmará, de nuevo, que la naturaleza de la Unión Europea está solo construida por los estados más presentes en ella. Quizás, como reacción a esta tendencia, Alemania y Francia firmaron recientemente el Tratado de Aquisgrán. Esta iniciativa es relevante por tres razones: a nivel nacional, es una revitalización cíclica de la memoria colectiva que para los alemanes y franceses son pilares de la estabilidad; a nivel internacional, confronta políticamente a los gobiernos controlados por partidos que buscan una devolución de poder de Bruselas, como el gobierno italiano o el polaco; finalmente, el tratado ha tenido que ser acordado bilateralmente fuera de la estructura de la Unión Europea, posiblemente porque ambos gobiernos saben que los compromisos para fortalecer la cooperación militar no serían aceptados por todos.

Observando todo esto, cómo deberían abordarse los desafíos hacia la Unión Europea desde Cataluña? Pues tratando a la UE como una organización internacional, en la cual los estados ceden poder de decisión para solucionar problemas comunes. Comprendiendo los intereses nacionales como hacen los estados. Apoyando un acuerdo del Brexit que no dañe nuestros intereses económicos, pero que genere antagonismo entre España y el Reino Unido. Entendiendo que la Unión Europea, y muchísimo menos el Consejo, no incentivará una intervención política o sanciones contra España a menos que la situación no amenace la propia existencia de la Unión o los intereses de los estados más fuertes dentro de ella.

Jofre Rocabert, Analista Asociado en Política Europea y Organizaciones Internacionales

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Foto de portada: Firma del Tratado de Aquisgrán sobre la cooperación e integración franco-alemana, Aquisgrán (Alemania), 22/01/2019 (Fuente: Gouvernement.fr).